Patologi Birokrasi

1.  PENDAHULUAN

Penyempurnaan birokrasi dalam pemerintahan memerlukan perubahan sikap mendasar dari birokrasi itu sendiri. Patologi birokrasi terutama menunjukan adanya kecenderungan mengutamakan kepentingan sendiri, mempertahankan status quo dan menghalangi adanya perubahan yang cenderung sentralistik.

Namun transformasi birokrasi itu sendiri juga tidak mudah untuk dilaksanakan, pasalnya pendekatannya sering terlalu bersifat struktural, yaitu kepada penataan organisasi dan fungsi fungsi. Tetapi yang tidak kalah penting adalah pembaharuan pada sisi nilai nilai yang membentuk manusia birokrat.
Perubahan lanskap makro yang interdependen baik ditingkat lokal, nasional, dan global saat ini, sangat mempengaruhi berbagai daerah di Indonesia. Ditingkat lokal, dengan dilaksanakannya otonomi daerah, menandai pergeseran pola manajemen pemerintah dari manajemen pemerintahan yang sentralistik-eksploitatif. Kemudian di tingkat nasional, adanya perubahan besar dibidang politik, ditandai dengan pergeseran system politik dari otoritarian-bebal ke demokratik-akomodatif.

          Sedangkan di tingkat regional-global, mulai efektifnya pemberlakuan AFTA yang menuntut berbagai negara untuk mulai menggeser orientasi pengelolaan kawasan dari lokal- orientation ke global-cosmopolit orientation. Berbagai perubahan besar tersebut akan memaksa berbagai pemerintah daerah di Indonesia mau tidak mau harus meninjau ulang pendekatan dan cara pandang dalam mengelola daerah. Perubahan pertama, akan memaksa berbagai untuk mentransformasi diri dari bureaucratic-monopolistic government menjadi competitive government. Perubahan kedua, mengharuskan adanya metamorfosis diri dari pemerintah yang arogan menjadi customer driven dan accountable government. Sedangkan perubahan ketiga akan mendorong daerah untuk mengevolusi diri yang memiliki lokal-orientation pemerintah yang memiliki global-cosmopolit orientation, dimana pemerintah memiliki wawasan global serta berupaya membangun kemampuan inovasi, kapabilitas operasional dan jaringan berskala global. Sehingga dibutuhkan pemimpin pemimpin yang unggul, mandiri, dan professional, serta memiliki karakter/kemampuan seperti professional, kompetitif, interdisipliner dan berbudaya, namun tidak semata mata hanya mengandalkan pada otoritas strukturalnya.
Perubahan yang terjadi di era globalisasi serta tuntutan masyarakat yang semakin kompleks dan selalu berkembang, mengharuskan adanya peningkatan kinerja birokrasi. Untuk itu diperlukan birokrat yang mempunyai pemikiran yang berwawasan global, dan mempunyai jiwa kewirausahaan.

2. PATOLOGI BIROKRASI

 

          Kita seperti dihadapkan pada persoalan besar, mengapa masalah KKN sebagai manifestasi empiris gejala patologi (penyakit) birokrasi kian merebak. Padahal, dalam Sidang Tahunan 2002 lalu, MPR juga telah memberikan perhatian khusus terhadap masalah ini. MPR telah memberikan rekomendasi kepada Presiden Megawati Soekarnoputri agar membangun kultur birokrasi yang transparan, akuntabel, bersih dan bertanggung jawab. Serta dapat menjadi pelayan masyarakat, abdi negara, dan teladan masyarakat.

 

3. GEJALA PATOLOGI

 

          Berbagai keluhan dan kritikan mengenai kinerja birokrasi memang bukan hal baru lagi, karena sudah ada sejak zaman dulu. Birokrasi lebih menunjukkan kondisi empirik yang sangat buruk, negatif atau sebagai suatu penyakit (bureau patology), seperti Parkinsonian (big bureaucracy), Orwellian (peraturan yang menggurita sebagai perpanjangan tangan negara untuk mengontrol masyarakat) atau Jacksonian (bureaucratic polity), ketimbang citra yang baik atau rasional (bureau rationality), seperti yang dikandung misalnya, dalam birokrasi Hegelian dan Weberian.

 

          Citra buruk tersebut semakin diperparah dengan isu yang sering muncul ke permukaan, yang berhubungan dengan kedudukan dan kewenangan pejabat publik, yakni korupsi dengan beranekaragam bentuknya, serta lambatnya pelayanan, dan diikuti dengan prosedur yang berbelit-belit atau yang lebih dikenal dengan efek pita merah (red-tape). Keseluruhan kondisi empirik yang terjadi secara akumulatif telah meruntuhkan konsep birokrasi Hegelian dan Weberian yang memfungsikan birokasi untuk mengkoordinasikan unsur-unsur dalam proses pemerintahan. Birokrasi, dalam keadaan demikian, hanya berfungsi sebagai pengendali, penegak disiplin, dan penyelenggara pemerintahan dengan kekuasaan yang sangat besar, tetapi sangat mengabaikan fungsi pelayanan masyarakat.

 

          Buruk serta tidak transparannya kinerja birokrasi bisa mendorong masyarakat untuk mencari ”jalan pintas” dengan suap atau berkolusi dengan para pejabat dalam rekrutmen pegawai atau untuk memperoleh pelayanan yang cepat. Situasi seperti ini pada gilirannya seringkali mendorong para pejabat untuk mencari ”kesempatan” dalam ”kesempitan” agar mereka dapat menciptakan rente dari pelayanan berikutnya.
Apabila ditelusuri lebih jauh, gejala patologi dalam birokrasi, menurut Sondang P. Siagian, bersumber pada lima masalah pokok.
1. Pertama, persepsi gaya manajerial para pejabat di lingkungan birokrasi yang menyimpang dari prinsip-prinsip demokrasi. Hal ini mengakibatkan bentuk patologi seperti: penyalahgunaan wewenang dan jabatan menerima sogok, dan nepotisme.
2. Kedua, rendahnya pengetahuan dan keterampilan para petugas pelaksana berbagai kegiatan operasional, mengakibatkan produktivitas dan mutu pelayanan yang rendah, serta pegawai sering berbuat kesalahan.
3. Ketiga, tindakan pejabat yang melanggar hukum, dengan ”penggemukan” pembiayaan, menerima sogok, korupsi dan sebagainya.
4. Keempat, manifestasi perilaku birokrasi yang bersifat disfungsional atau negatif, seperti: sewenang-wenang, pura-pura sibuk, dan diskriminatif.
5. Kelima, akibat situasi internal berbagai instansi pemerintahan yang berakibat negatif terhadap birokrasi, seperti: imbalan dan kondisi kerja yang kurang memadai, ketiadaan deskripsi dan indikator kerja, dan sistem pilih kasih.

4. MENGEMBALIKAN CITRA AGAR GEJALA PATOLOGI TIDAK MENYEBAR

 

          Menghadapi berbagai gejala empirik patologi dalam birokrasi, sudah saatnya diupayakan agar birokrasi memiliki ”daya tahan” yang semakin tinggi terhadap berbagai ‘penyakit’ yang menyerangnya. Berbagai perbaikan, bahkan transformasi juga diperlukan, sehingga gejala patologi yang sudah muncul tidak meluas dan bisa segera dieliminasi.
Pengembalian citra birokasi ke arah yang ideal, sudah pernah dianjurkan sebelumnya dengan sebutan yang berbeda, seperti: cew public management (Hood), market based public administration (Peters), reinventing government (Osborne dan Gaebler), post bureaucracy (Heckscher dan Donelon) dan rengineering management (Champy).

 

          Di Amerika Serikat sendiri, sewaktu pemerintahan Presiden Bill Clinton, pengembalian citra birokrasi pernah dilakukan dengan mengurangi jumlah pegawai negeri di tingkat federal. Bahkan pemerintahan Clinton saat itu sangat tertarik dan mencoba mengadopsi ide David Osborne dan Ted Gaebler (1992) yang memfokuskan pada penataan kembali peran birokrasi agar dapat merangsang pertumbuhan sektor swasta dan masyarakat luas. Menurut mereka, birokrasi harus mempunyai enterpreneurial spirit yang antara lain, berupa metode baru pemanfaatan sumber daya dalam rangka memaksimalkan produktivitas dan efektivitas.

 

         Orientasi birokrasi semestinya juga kembali diarahkan untuk menghasilkan sesuatu yang memiliki nilai secara cepat, tepat dan dengan biaya yang terjangkau (ekonomis). Sehingga, kinerja birokrasi dapat mewujudkan efisiensi dan bukan sebaliknya. Semua unsur pokok birokrasi mengacu pada upaya rasional untuk mengurus organisasi secara efektif dan efisien. Unsur pokok, menurut Miftah Thoha, sedikitnya mencakup perlakuan yang sama terhadap semua orang (impersonal), pengisian jabatan atas dasar keahlian dan pengalaman, larangan penyalahgunaan jabatan, standar kerja yang jelas, sistem administrasi yang rapi, serta pengadaan dan pelaksanaan aturan bagi kepentingan organisasi dan mengikat bagi semua anggotanya.

 

          Aparat birokrasi tidak dibenarkan melakukan partikularisme (korupsi, kolusi, nepotisme maupun primordialisme) dalam administrasi kepegawaian ataupun dalam menjalankan fungsinya sebagai public servant. Perekrutan pegawai yang sebelumnya didasarkan pada patronage system, spoil system dan nepotisme, sebaiknya segera diubah dengan merit system atau carier system sehingga terjamin peningkatan mutu, kreativitas, inisiatif dan efisiensi dalam birokrasi.
Kontrak-kontrak kerja yang dibuat, apa pun jenisnya, harus dilaksanakan secara transparan, objektif dan akuntabel. Seperti dengan menenderkan proyek-proyek pembangunan secara terbuka dan fair agar setiap orang atau perusahaan yang berminat memiliki kesamaan peluang untuk dinilai kelayakannya dalam melaksanakan proyek itu. Dengan cara demikian, maka peluang munculnya praktik KKN dan mark up yang selama ini terjadi dalam pelaksanaan proyek-proyek pembangunan, akan bisa dihindari.

 

          Upaya pemberdayaan masyarakat, melalui pembangunan infrastruktur politik yang dimaksudkan guna meningkatkan bargainning position masyarakat, termasuk agar mampu melaksanakan perannya sebagai social control terhadap tindakan-tindakan birokrasi. Orsospol, LSM, mahasiswa, dan pers hendaknya tetap diberikan kesempatan menyuarakan ”pesan moral” dan ”budaya malu” terhadap tindakan birokrat yang tercela.

 

5. DAERAH ABU-ABU (GREY AREA)

 

          Apakah yang dimaksud dengan warna abu-abu? Warna tersebut menggambarkan secara jelas bahwa abu-abu adalah tidak sepenuhnya hitam dan juga tidak sepenuhnya putih. Kaitannya dengan pelayanan publik yaitu masih terdapatnya pelaksanaan aturan normative yang tidak secara tegas mengatakan bahwa hal tersebut adalah “hitam” atau “putih”. Tidak jelasnya kepastian mengenai jumlah biaya serta waktu yang diperlukan di dalam birokrasi pelayanan publik adalah contoh konkret isu krusial yang harus segera mendapatkan perhatian serius. Sering kita amati pola pelayanan yang diberikan birokrat kepada masyarakat dengan memanfaatkan kotak sumbangan di depan loket pelayanan dan juga secara diam-diam memberikan “hak-hak istimewa” (privilege) bagi kerabat atau bagi yang memberikan salam tempel/amplop.

 

          Manifestasinya bisa dalam bentuk calo. Hal ini sudah menjadi rahasia umum dalam dunia pelayanan publik di Indonesia. Dan anehnya masyarakat seperti tersihir dan telah menjadi maklum akan adanya praktik yang menyimpang dari aturan ini. Budaya seperti ini dikarenakan birokrasi di Indonesia merupakan warisan birokrasi kerajaan dimana rakyat diharuskan untuk mengirim upeti di dalam memenuhi kepentingan sang penguasa. Hanya kaum bangsawan dan priyayi-lah yang bisa menjadi bikrokrat.Birokrasi sepenuhnya mengabdi kepada kepentingan kekuasaan, yakni raja.

 

          Yang menjadi pertanyaan sekarang ini, kenapa budaya seperti itu masih dengan setianya melekat baik di dalam aparatur negara maupun masyarakat? Adakah gebrakan yang berani dari dalam birokrasi sendiri untuk merubah imej pelayanan publik menjadi lebih baik? Katakanlah seorang warga masyarakat hendak mewujudkan keidealisannya dengan membayar sesuai dengan ketentuan yang berlaku, yang akan didapat bukanlah pelayan prima melainkan waktu yang lama dalam proses penyelesaiannya dan itupun dikerjakan dengan seenaknya sendiri (leda-lede). Dan kalaupun si pelanggan ini hendak membayar uang “sukarela”, akan terjadi kebimbangan yang tidak mendasar disebabkan apabila sumbangan “sukarela” sedikit jumlahnya, yang akan didapat sebuah gerutuan yang tidak menyejukkan hati.

 

          Sebaliknya apabila uang sumbangan terlalu besar, yang akan didapat adalah konflik batin di dalam hati si warga itu sendiri. Dengan kata lain, hak-hak pelanggan selalu termarjinalkan. Dari sinilah sebenarnya benih-benih KKN subur menjamur tak mengenal musim. Di dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 81 Tahun 1993 memuat sendi-sendi pelayanan yang harus dicakup dalam pemberian pelayanan publik di Indonesia, antara lain kesederhanaan, kejelasan dan kepastian, keamanan, keterbukaan, efisien, ekonomis, keadilan yang merata, serta ketepatan waktu.

Dengan aturan yang baku tersebut secara ideal pola pelayanan di Indonesia telah mendapatkan bentuk yang dapat dipertanggungjawabkan (accountable). Dengan demikian, sebenarnya tidak ada alasan bagi para pelaksana pelayanan publik untuk memposisikan mereka sebagai superior terhadap pengguna jasa layanan. Seorang pelanggan justru merupakan raja dan wajib diperlakukan selayaknya sebagai seorang raja.

 

6. LANGKAH STRATEGIS MENCEGAH PATOLOGI BIROKRASI

 

          Kutipan Lord Acton (1972), ”Power tends to corrupt, abolute power corrupt absolutlely” (Kekuasan cenderung untuk berbuat korupsi, kekuasan yang absolut berkorupsi secara absolut pula) secara implisit menjelaskan hubungan bagaimana seseorang yang berkuasa terlalu lama akan mempunyai kecenderungan untuk menyelewengkan kekuasannya. Manifestasinya dalam bentuk KKN. Sehingga langkah strategis pertama yang harus diambil adalah menempatkan para birokrat yang sudah terlalu lama berkuasa berkecimpung di dalam urusan pelayanan ke posisi yang lain (tour of duty). Baik itu rotasi horisontal ataupun promosi vertikal.

 

          Langkah strategis yang kedua adalah dengan sedini mungkin mengenalkan teknologi informasi di lingkungan Pemerintah. Yang pertama dengan menghindarkan interaksi/transaksi uang cash antara pelanggan dan pelayan. Hal ini didasarkan atas asumsi bahwa semakin sering seseorang mengadakan kontak langsung dengan uang tunai, semakin besar pula kesempatan orang itu untuk mengadakan KKN. Walaupun katakanlah sudah secara ekspilist diterangkan biaya serta waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan proses pelayanan, akan tetapi praktek di lapangan akan berbicara lain. Hal seperti ini dapat disiasati dengan menyediakan mesin.

 

          Contoh konkret yang mungkin bisa diaplikasikan adalah dengan pengadaan mesin pencetak perangko ataupun kupon sebagai pengganti uang tunai (stamp vending machine) seperti yang telah dilaksanakan di Jepang. Maksudnya, setiap formulir aplikasi permohonan pelayanan hanya butuh sehelai “perangko” ataupun “kupon” bertuliskan besaran biaya yang dibutuhkan untuk proses penyelesaiannya. Hal ini akan membawa konsekuensi bahwa seseorang yang bertugas melayani pelanggan tidak akan disibukkan atau direpotkan dengan urusan uang tunai di sekitar loket mereka. Mereka hanya akan berkonsentrasi di seputaran urusan administrasi persuratan saja, tidak ada yang lain. Hal ini cukup efektif dalam menekan angka kolusi di Jepang yang biasa disebut dalam ungkapan shuden no shita (lengan baju bawah baju kimono). Dampak seperti inilah diharapkan dapat menekan angka KKN di dalam proses birikrasi pelayanan publik kita khususnya di Pemerintah Kabupaten Sleman.

 

          Cara lain dapat berupa transfer uang di bank dengan sistem online dengan mengadakan kerjasama antara pihak penyedia layanan (Pemerintah Daerah) dengan pihak bank. Yang kedua, ditinjau dari sudut pandang pengguna jasa pelayanan, yaitu dengan memperkenalkan budaya antri yang tersistematis melalui pengadaan mesin antri (queuing machine). Kenapa budaya antri? Karena masyarakat Indonesia pada umumnya masih belum menganggap antri sebagai pola atau gaya hidup yang efektif. Sistem ini telah banyak diaplikasikan di instansi-instansi swasta dan hasilnya-pun cukup efektif untuk menciptakan suasana yang tertib dan kondusif.

 

         Kemudian berkenaan dari pihak birokrat sendiri sebagai penyedia monopoli pelayanan publik, sebagai wujud pertanggungjawaban langsung (direct responsibility) kepada pengguna jasa layanan, alangkah lebih baiknya apabila di luar loket pelayanan dipasang nama petugas pelayanan yang bertugas pada hari itu sehingga langkah strategis ketiga ini diharapkan apabila terjadi ketidakpuasan pelanggan kepada penyedia jasa layanan akan langsung dapat dicatat nama petugasnya dan segera bisa ditindaklanjuti.

 

           Ketiga langkah strategis di atas hanyalah beberapa cara di antara sekian banyak cara yang dapat ditempuh Pemerintah dalam mengeliminasi tindakan KKN yang sudah berakar di setiap lini kehidupan bangsa kita. Memang sebenarnya akar dari tindakan KKN ini tidak terlepas dari belum terpenuhinya kesejahteraan aparatur negara, kaitannya dengan pendapatan take home pay mereka. Akan tetapi, berdasarkan penelitian dari The World Bank Development Research Group Public Service Delivery (Juni, 2001) meragukan mengenai gaji kecil aparatur negara merupakan alasan untuk melakukan korupsi. Hanya disebutkan disana bahwa merubah struktur penggajian mungkin suatu bagian yang penting dalam reformasi birokrasi, tapi seharusnya jangan dilihat sebagai alat utama untuk melawan korupsi.

 

          Kita bersyukur bahwa RUU Pelayanan Publik yang sedang digodok di DPR saat ini merupakan bentuk political will dari pihak Pemerintah dan DPR dalam mengakomodasi hak serta kewajiban baik untuk birokrat maupun masyarakat. Dan juga dengan naiknya gaji PNS mulai awal tahun depan diharapkan dapat mendongkrak semangat aparatur negara untuk lebih giat dan semangat dalam melayani publik sesuai dengan fungsi pamong projonya.

 

Kembali lagi ke pertanyaan mendasar kita, “Sudah siapkah mental kita untuk berubah?”